浅析12345平台回复是否属于 行政诉讼受案范围

浅析12345平台回复是否属于

行政诉讼受案范围

赵颖锋 单仁超

【摘要】行政行为是否属于行政诉讼受案范围的判断标准，不仅以该行政行为对公民、法人或者其他组织权利义务是否产生实际影响为标准，还要考虑是否有必要动用司法资源给予救济。据此有观点认为，12345平台的回复不应纳入行政诉讼受案范围，理由是民众仍可以直接向执法机关进行投诉，对这种直接投诉的回复才有必要给予司法救济。本文通过分析民众选择12345平台投诉的原因，以及如不将12345平台回复纳入行政诉讼范围产生的社会影响，探讨了将12345平台回复中对民众权利义务产生实际影响的部分纳入行政诉讼受案范围的必要性。

【关键词】12345平台；回复；行政诉讼；受案范围。

一、12345平台概况

本文所探讨的12345平台包含12345政务服务便民电话、市长信箱、手机短信、手机客户端、微博、微信等方式组成的，专门受理民众意见建议、投诉举报、咨询求助等热线事项的政府公共服务平台。12345平台可以提高为民服务水平，方便民众参与社会治理，维护公民、法人和其他组织的合法权益，推进政府依法行政。

12345平台是政府与民众的沟通桥梁，将民众意见或者诉求快速传递政府相关部门和有关单位，将办理情况及时回复民众，促进政府与社会的良性互动。从实际情况来看，12345平台的受理范围各地虽不完全相同，但主体内容基本都涵盖了民众的各类非紧急诉求，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等领域的咨询、求助、投诉、举报和意见建议等。

二、与12345平台回复的有关司法判例

12345平台的回复，既包含12345平台以自己的名义进行的回复，还包含政府部门通过12345平台，以政府部门的名义进行的回复。对于前者，学界大多认为不属于行政诉讼受案范围。但对于后者，则存在一定争议。当前，有些案例虽然判定12345平台的回复不属于行政诉讼受案范围，但是从公布的案例内容来看，并不能区分到底是前两种的何种情形。

案例一：2020年11月20日，王某通过 12345平台反映某小区电动自行车充电收费不合理问题，要求按照北京市的规定调整收费价格并向居民返还多收取的充电费。12345平台将该问题转交某区市监局予以回复。某区市监局经调查，认定被举报单位从事充电服务经营，其并非单纯提供电力接入的转供电单位，其与设备用户间形成的亦非供用电力合同法律关系；且某科技公司在提供充电服务过程中，除基础电能消耗费用外，理应负担设备建设、运营、维护及人员等成本支出，故某科技公司对用户所收取的费用，不应当仅以电价标准予以衡量。被举报单位明码标价，收费合理，未发现价格违法行为，决定不予立案。2020年11月27日，某区市监局将回复反馈至12345市民服务平台，平台通过网站予以公开回复。王某不服，对某区市监局的反馈回复提起诉讼。北京市西城区人民法院经审理认为：12345平台是为畅通民众与政府之间交流沟通渠道所设立的统一受理诉求并协调、督促办理的便民服务，不同于行政机关在履行法定职责过程中针对特定申请事项所作出的行政行为。本案中，王某向12345平台反映小区电动自行车充电收费的问题，要求返还部分充电费，但该投诉举报并不能等同于直接向行政机关提出履责申请，12345平台对问题的回复行为亦不应认为系代表行政机关作出的履职行为。故12345平台的回复事项不属于行政诉讼受案范围。因此，王某的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。

案例二：董某某于2021年9月6日晚22时许通过拨打12345平台方式投诉违法夜间施工行为，市民热线受理后于9月7日上传了办理结果。董某某对该办理结果申请行政复议，某区政府作出被诉行政复议决定驳回董某某的行政复议申请。董某某向某区法院提起行政诉讼，一审法院判决驳回董某某的诉讼请求，二审法院予以维持。再审法院经审查认为，12345平台是为畅通民众与政府之间交流的沟通渠道，由政府设立的政务服务便民热线工作平台，是统一受理民众诉求并协调、督促办理的一项便民服务，不同于行政机关在履行法定职责过程中针对特定申请事项所作出的行政行为。《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》指出，12345平台负责受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不代替部门职能，部门按职责分工办理相关业务、实施监管执法和应急处置等。本案中，董某某于2021年9月6日晚22时许通过拨打12345平台方式投诉违法夜间施工行为，市民热线受理后于9月7日上传了办理结果。但该投诉举报并不能等同于直接向行政机关提出履责申请，12345平台对问题的回复行为亦不应认为系代表行政机关作出的履职行为，即12345平台对民众投诉问题的回复事项不属于行政机关依法定职权作出的特定行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。因此，驳回董某某的再审申请。

以上两个案例，由于并没有提到12345平台的回复就是执法部门以自己名义通过12345平台进行的回复。所以，并不能得出执法部门通过12345平台进行的回复不属于行政诉讼受案范围的结论。况且，即便有类似判例，其正当性仍然应当允许探讨。

三、12345平台回复的法理分析

某一类行政行为是否属于行政诉讼受案范围，完全是国家法律制度的取舍。这种取舍的标准，包括该行政行为对公民、法人或者其他组织权利义务是否产生实际影响，以及是否有必要动用司法资源给予救济、如果不给予救济将会产生何种社会影响等等因素。基于上述因素，本人对12345平台回复分析如下：

第一，从制度设计目的来看，12345平台是为了畅通民众诉求的表达渠道。

12345平台是优化基层治理效能的重要途径，有利于促进政府决策的科学化、民主化，也有利于建设人民群众满意的服务型政府。对于民众来讲，12345平台扩宽了民众投诉、反映问题的渠道。民众既可以选择12345平台提出诉求，也可以直接向执法机关提出诉求。之所以选择12345平台，是考虑了它的便利性。然而，民众在享受12345平台便利的同时，并不想失去相关投诉可以寻求司法救济的权利。因此，将这样一个便民平台对民众的回复一概认定为不属于行政诉讼的受案范围，这与民众选择12345平台的初衷不符，也与12345平台创办的初衷不符。12345平台是民众救济渠道的创新平台，而不是剥夺民众救济权利的制度创新。虽然说即便不允许对12345平台回复给予司法救济，民众仍然可以通过再次直接向执法机关提出投诉，并在不服回复时寻求司法救济，但这加大了民众的时间成本，与12345高效解决民众诉求的初衷不符。本应高效便捷的最终解决民众问题，12345平台反而将问题又退回给行政机关办理，这使民众增加了更多的诉累，没有达到便民的真正目的，违反行政法中高效便民的基本原则。

第二，从受理范围来看，平台受理的求助、投诉、举报、建议类诉求构成履责申请。

12345平台受理的诉求除了咨询类诉求，还有求助、投诉、举报、建议类诉求，求助、投诉、举报、建议类诉求构成履责申请。对意见建议、咨询类的回复，一般不会对民众的权利义务产生实际影响，但对求助、投诉、举报类诉求的回复，特别是拒绝履职或认定投诉不成立的回复，有可能对民众的权利义务产生实际影响，应当属于行政诉讼的受案范围。

第三，从民众认知来看，对群众的法治素养要求过高，反而成为群众维权的诉累。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。那么，行政机关对通过12345平台进行的回复中，有相关的行政机关直接署名本机关名称，故该回复属于行政机关作出的行政行为。例如，本文第一个案例，市场监督部门通过12345平台对投诉的回复，是经过市场监督部门执法调查过的。如果市场监督部门直接以自己名义通过12345平台回复，与投诉人绕过12345平台直接向市场监督部门投诉，市场监督部门再以自己名义进行回复，两个回复不可能有区别。既然回复内容没有区别，权利救济也应该是相同的。

综上，习近平总书记强调：“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。面对我国社会的快速发展和深刻变革，新时代“枫桥经验”以深厚历史根基和丰富实践智慧，为基层社会治理提供了有效的矛盾预防和化解机制，在社会治理现代化进程中具有重要意义。如果12345平台的回复对民众权利义务产生了实际影响，而不将其纳入行政诉讼受案范围，违背了党关于新时代“枫桥经验”提升行政机关基层治理效能，将矛盾化解在基层的行政工作理念。12345政务服务便民平台是行政机关发现社会问题，履行行政管理职能的重要抓手，也是民众反映问题的重要渠道，等同于直接向行政机关提出履责申请。在该回复对民众权利义务产生实际影响的情况下，应当认定该回复属于行政诉讼的受案范围。为此，笔者建议在司法事务中，应当区分情况，以执法机关是否以自己名义通过12345平台对民众回复，以及该回复对民众权利义务是否产生实际影响为标准，判断该回复是否属于行政诉讼受案范围。 

*赵颖锋，河北省律师协会行政法委员会副主任，河北国桥律师事务所主任，研究方向：行政法，联系电话13930183012，电子邮箱：zhaolvshi99@sina.com.

*单仁超，河北国桥律师事务所专职律师，研究方向：行政法，联系电话：19322402259,电子邮箱：shanrenchao@163.com.

 姜明安著：《行政法与行政诉讼法》（第八版），北京大学出版社，高等教育出版社，427-448.

 中国裁判文书网https://wenshu.court.gov.cn/.北京市西城区人民法院(2021)京0102行初169号行政裁定书.

 中国裁判文书网https://wenshu.court.gov.cn/.最高人民法院（2023）最高法行申1579号行政裁定书.

 姜明安著：《行政法与行政诉讼法》（第八版），北京大学出版社，高等教育出版社，63-82.

 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条.https://www.pudong.gov.cn/zwgk/gkml_ywl_bdcdj_bdcdjzcfg/2022/314/284101.html.发布时间2020-11-26.

 著作：汪世荣 褚宸舸.“枫桥经验”：基层社会治理体系和能力现代化实证研究.2023年4月.90-115.