“一事不二罚”原则的理解与适用

“一事不二罚”原则的理解与适用

赵颖锋^* 张冉楠^*

[摘要]本文围绕《行政处罚法》第29条“一事不二罚”原则展开，阐释其适用核心在于准确界定“同一违法行为”，强调应以法律评价和保护法益为标准，而非仅看自然行为。真正构成“一事”的情形限于法条竞合，即不同规范对同一违法事实和法益重复规制；若侵害不同法益，则属多个独立违法行为，可分别处罚。本文还明确“二罚”指对同一违法行为不得两次以上罚款，并提出司法审查中需从主体、行为及法律依据三方面认定同一性。最后建议执法前梳理相关法条、统一适用标准，并呼吁通过指导性案例明晰规则。

[关键词]：一事不二罚；同一违法行为；法条竞合；行政处罚；法律适用

一、问题的提出

我国最早在 1996 年制定的《行政处罚法》第24 条规定“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”在多年的适用中，于2021 年修订的《行政处罚法》 第 29 条中对该法条增加了更丰富的“一事不二罚”原则内容，规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”我国《行政处罚法》“一事不二罚”原则理解，是指行政执法机关针对当事人的同一个违反行政管理秩序的行为，不得给予二次及以上的行政处罚（罚款）。如果同一个违法行为违反多个法律规范应当给予二个以上罚款处罚的，也只能按照罚款数额高的规定处罚一次。那么，如何认定其中的“同一个违法行为”，这是一个争议多年未解决的问题。2024 年7 月29 日,最高人民法院行政审判庭作出《关于〈中华人民共和国行政处罚法〉第二十九条如何适用问题的答复》[(2024)最高法法复 7号, 以下简称《答复》],对于宁夏回族自治区高级人民法院请示的“固原华荣房地产开发有限公司诉宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局罚款申请再审一案”中, 有关法律适用问题作出答复。《答复》内容如下: “当事人实施的一个违法行为, 同时违反数个法律规范且存在法条竞合情形的, 应该按照立法法的规定选择适用的法律规范; 数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的, 应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后, 根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定,“按照罚款数额高的规定处罚。”该答复系基于个案请示的情况，并没有充分阐述“一事不二罚”规则在法律适用方面分歧产生的原因, 以及准确适用的思路和方法。在行政执法实践中，行政机关对同一相对人进行两个不同的执法行为是否违反一事不二罚原则，是确保行政机关合法公正执法的重要问题。这一问题不仅涉及法律适用的准确性，还关系到行政相对人的合法权益。因此, 本文对“同一违法行为”的分析入手,探究“一事不二罚”原则理解。

二、“一事不二罚”原则中的“一事”

“一事不二罚”核心是区分自然行为与法律行为，关键界定标准是以法律评价、保护法益划分，而非单纯客观自然动作。法律规制的“同一违法行为”，是经法律规范评价后的法律行为，而非肉眼观察到的单一自然动作。单纯从客观事实、物理动作判断“一个行为还是多个行为”极易产生争议，不能作为执法判断依据。同一违法行为"和"同一行为"是不同的。“同一违法行为”是指一个行为触犯了不同法律但是法条内容相同,也就是虽然法律不同但是法条内容相同。“同一违法行为”是指社会人不考虑法律而认为的ー个行为,比如“卖了一套的饼”,可是这一个行为可能同时触犯了无证、无照两个法律,成为两个违法行为,就不再是一个违法行为。例如，连续闯10个红灯，每一处红灯对应独立交通法律指示，时间、空间节点均不同，属于10次独立违法行为，可分别处罚，不触发一事不二罚；货车全程断断续续超速，不同时段、路段的超速行为，分别构成独立违法，不能合并认定为单次违法；街边摊贩售卖煎饼，同时存在无证经营小吃、未办理相关经营备案两项违法。仅一个摆摊售卖的自然动作，但分别触犯两类不同监管法条，形成两个独立违法行为，可分别处以罚款，不违反“同一违法行为不得两次罚款”规定。多法条规制同一自然动作，不等于同一违法行为。同一客观行为同时触碰多部法律、多条款，若各法条保护的法益、监管目的完全不同，属于多个独立违法，应当分别处罚，不能套用刑法想象竞合择一重处罚逻辑。例如，货车超载，交警依据《道路交通安全法》处罚、交通部门依据道路运输相关法规二次处罚。二者立法保护法益不同：交管执法侧重车辆行驶安全、车辆额定载重安全；交通执法侧重道路、桥梁路基限载保护，监管客体、立法目的分离，不属于“同一违法行为”，不构成重复处罚。生产不合格产品同时存在虚假厂名、标识违规，产品质量不合格、伪造厂名、标识不合规分别对应不同监管条款，规制不同违法客体，属于多项独立违法，应分别裁量处罚，不能强行按想象竞合只罚一次。

真正属于“同一违法行为”的情形是法条竞合，仅当不同法律、同一法律不同条款，针对同一个违法事实、同一侵害法益作出重复规制，才属于法律意义上的同一违法行为（法条竞合）。例如，《公司法》第二百五十条“违反本法规定,提交虚假材料取得公司登记的,由公司登记机关责令改正,对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司,处以五万元以上二百万元以下的罚款”与《市场主体登记管理条例》第四十四条“提交虚假材料或者采取具他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的,由登记机关责令改正,没收违法所得,并处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的,处20万元以上100万元以下的罚款,吊销营业执照”均规制“提交虚假材料骗取市场主体登记”行为，两款法律规制对象、侵害法益完全一致，仅罚款幅度存在区分，此为典型法条竞合，属于同一违法行为，适用一事不二罚。

三、“一事不二罚”原则中的“二罚”

界定“一事”是准确适用“一事不二罚”原则的前提基础，而厘清“二罚”的边界则是该原则落地适用的核心关键与最终落点。单一违法行为仅能对应一次处罚，数项独立违法行为才可对应数次处罚。既不得将单一违法行为割裂认定为数项违法行为，也不得将数项独立违法行为合并认定为单一违法行为；同时，对“二罚”的判定同样必须精准，尤其要避免将分别裁量处罚、补正处罚、重新作出处罚以及执行罚等情形，错误等同于“一事不二罚”所禁止的重复处罚。“一事不二罚”原则项下的“二罚”，本质是指针对当事人的同一项违法行为，不得作出两次及以上的行政处罚。其核心判定要点如下：

第一，“二罚”的规制客体是单项违法行为，而非两项或多项相互独立的违法行为。若当事人存在两项乃至多项不同的违法行为，行政机关依法分别作出两次或多次行政处罚，并不受该原则限制。

第二，“二罚”并非仅指两次处罚，而是包含两次及以上的多次处罚。针对同一项违法行为，作出两次处罚已违反原则要求，实施多次处罚则更不符合法律规定。

第三，“二罚”的判断标准是处罚结果的数量，而非处罚程序的次数。执法实践中可能存在多轮程序环节，例如就同一案件召开两次听证会，但只要最终仅形成一份处罚决定，就仅构成一次处罚，不属于法律意义上的重复处罚。

四、对“一事不二罚”的综合认定

“一事不二罚”规则的核心法理根基是禁止重复评价原则，集中彰显了法的正义性、安定性与比例原则的内在要义，其基本原理在于：对同一违法行为施以反复处罚，超出了社会普遍认知中“一报还一报”的朴素报应观念，本质上违背了公平正义的价值准则。

在刑法领域，正是受制于禁止重复评价原则的约束，即便某一行为在形式上符合数个犯罪构成要件，也会通过想象竞合或法条竞合规则以一罪论处，杜绝对同一行为作出多重刑法评价。这一法理逻辑在行政法中同样成立：只有当“同一个违法行为”存在被重复评价的风险、具备作出“二罚”的现实可能性时，才有必要启动竞合制度将其统合评价为法律层面的“一事”，并在后续执法与救济程序中严格落实“一罚”要求。这也正是《行政处罚法》修订前后一以贯之的立法基础，即明确规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。

五、司法审查认定标准

在司法审查环节认定违法行为时，应当从严审查违法行为的同一性，重点围绕以下维度开展核查判断：

（一）主体同一性审查

例如，应当将法人与其下设分支机构、个体工商户与其实际经营者，认定为同一违法主体。针对母子公司类主体，若二者各自独立实施违法行为，则不具备主体同一性，不属于同一违法主体范畴。若数个处罚决定系针对不同主体作出，即便违法事实高度相似，也不构成对一事不二罚原则的违反。只有当两次以上罚款处罚均指向同一个违法主体时，才需要进一步核查是否构成重复处罚，这是判断是否违反一事不二罚原则的首要前提。

（二）行为同一性审查

认定行为同一需同时满足三项要件：一是时间上具有连续性，行为在自然形态上属于单一动作或处于持续状态；二是构成要件上具有完整性，行为整体完全契合某一违法行为的法定构成要件；三是法律评价上具有单一性，同一行为未被不同法律规范作出重复的否定性评价。例如，行为人堵塞消防通道并由此引发火灾事故的，应当认定为同一个违法行为。

（三）法律依据同一性审查

若不同行政机关均依据同一上位法律规范对同一违法行为分别作出处罚，即构成重复处罚。当案件出现特别法与一般法的规范竞合情形时，应当按照特别法优先的规则适用法律。

如果是同一法律部门内的不同法律规范对同一违法行为的侵害法益作出了相同规制，就应当优先适用效力位阶更高的法律；若效力位阶相同，则由最先立案的行政机关依法作出处罚，仅能作出一次罚款处罚。即便不同法律规范均对该同一违法行为设定了罚款，也仅能择一最高罚款数额作出一次处罚，不得分别适用多个法律依据先后作出多次罚款处罚，否则就构成法律依据层面的重复评价，违反一事不二罚原则。

六、一些建议

立法者是尽量回避出现“同一违法行为”,因此在理论上不应该存在这一间题,即便有,也是极少数,也最多是重复,很少相互矛盾。《行政处罚法》第二十九之所以作出规定是因为底线思维,但现实中这种情况很少,如果大量出现,很有可能是我们理解错误了,因为立法不可能大量出错。“同一违法行为”不应包括“同一行为”触犯不同法律,也就是“想象竞合”。如果同一行为实施后,触犯了多个法条,侵害了不同的法益,就构成多个违法行为,不再适用《行政处罚法》第二十九条。比如一辆车载货30吨行驶，交警认为车辆超过行驶证核载20吨的标准,依据道交法处罚，交通运输部门认为超过了桥梁限重30吨的规定,依据公路法进行处罚。两者是不同的法律,构成不同的违法行为,分别处罚。建议应当正视却有不同理解,因此应当征求自己当地监督机关的观点,尽量保持一致,才能避免被追责。当前,部分执法人员忽视监督部门意见,片面追求个人理解和法理或判例最后身陷囹圆,值得深思。

另外，针对一线执法人员，建议在开展执法工作前，应当主动梳理涉案行为对应的所有监管法条，逐一核查各法条的保护法益与监管目的，判断是否属于同一违法行为的法条竞合，再按照一事不二罚的要求作出处罚决定，避免因理解偏差导致违法处罚，同时也能减少行政复议和行政诉讼的发生。对于最高法作出的《答复》，建议后续可通过发布指导性案例的方式，进一步明确不同情形下一事不二罚原则的适用边界，统一各地司法与执法的裁判尺度，让一线执法和司法审查都能有更清晰明确的遵循，提升行政执法和司法审判的公信力，更好平衡行政执法效率与行政相对人合法权益保障之间的关系。  

^* 赵颖锋，河北国桥律师事务所主任，研究方向：行政法，联系电话：13930183012，电子邮箱：zhaolvshi99@sina.com。

^* 张冉楠，河北国桥律师事务所实习律师，研究方向：经济法，联系电话：15630327698，电子邮箱：2323137189@qq.com。